27 Luglio 2005 - Audizione del Direttore dell'Agenzia del Territorio alla Camera dei Deputati

Decentramento funzioni catastaliAudizione alla Camera dei DeputatiLo
scorso 14 luglio si è svolta, presso la VI Commissione Finanze della
Camera dei Depuati l'audizione del Direttore dell'Agenzia Mario Picardi
in merito allo stato di attuazione del processo di decentramento delle
funzioni catastali ai Comuni.
Ecco il testo dell'intervento.


Camera dei Deputati
VI Commissione Finanze
Processo di decentramento
delle funzioni catastali
(ex D. Lgs. 112/1998)
Roma, 14 luglio 2005

1. PREMESSA
Come
è noto, il processo di decentramento delle funzioni catastali non è
riuscito a “decollare” per le difficoltà emerse nella fase di
attuazione, sviluppatasi dal 2001, che hanno finito per impedire
l’emissione dell’
atteso provvedimento che, ripartendo le risorse
finanziarie, umane e strumentali tra tutti i comuni o loro
aggregazioni, lo avrebbe reso operativo. Pertanto, il D.P.C.M. del 22
luglio 2004 ha spostato di due anni il termine fissato al 26 ebbraio
2004 da precedente disposizione ai fini della suddetta ripartizione
delle risorse.
Nonostante l’impegno profuso dal Ministero dell’
Economia e delle Finanze, dall’Agenzia del Territorio e dalle
Associazioni rappresentative delle realtà locali, si sono riscontrate
significative criticità, attribuibili ad una certa astrattezza del
dettato normativo ed alle conseguenti incertezze e complessità dei
percorsi attuativi che, allorché si è pervenuti alla fase operativa,
hanno fatto emergere serie difficoltà, in presenza peraltro di forti
opposizioni delle componenti sociali ed economiche coinvolte.
Alle
resistenze sindacali, riconducibili soprattutto ai disagi ed alle
insicurezze della mobilità territoriale del personale e alla paventata
utilizzazione non professionalmente adeguata dello stesso nell’impiego
diretto presso i Comuni, hanno fatto riscontro le forti preoccupazioni
manifestate dalle associazioni dei proprietari di immobili, con
particolare riferimento alla problematica della determinazione degli
estimi catastali, e dalle categorie tecnico – professionali, per il
timore di una gestione dei processi di aggiornamento frammentata e non
univoca tra i diversi Comuni.
Inoltre, l’atteggiamento delle
Amministrazioni comunali non è stato univoco ed è stato caratterizzato
da persistenti incertezze circa le modalità di esercizio delle funzioni
catastali alle stesse assegnate.
In tale contesto l’Agenzia del
Territorio ha operato, in piena sintonia con ANCI ed UNCEM, svolgendo
intense azioni finalizzate ad acquisire tempestive indicazioni
sull’intendimento dei Comuni circa l’esercizio diretto delle funzioni
catastali (in forma individuale o aggregata), ovvero mediante
affidamento in convenzione alla stessa Agenzia: oltre il 50% dei comuni
non ha fornito alcun riscontro e, comunque, soltanto una quota ridotta
ha assunto un atteggiamento definito anche attraverso adozione di
delibera.
L’impegno dedicato in questi anni ad un obiettivo
costantemente considerato strategico, le molteplici azioni sviluppate
attraverso le concrete sperimentazioni, nonché l’estensione di
sportelli catastali decentrati,
attualmente governati dall’Agenzia
insieme ai Comuni, che a tendere potranno essere gestiti dai soli
Comuni, ed infine le analisi relative alle potenziali aggregazioni,
condotte con ANCI e UNCEM, ed una serie di indagini svolte a vario
titolo, hanno fatto acquisire una maggiore e più completa
consapevolezza sui problemi tecnico-organizzativi del decentramento
che, messa a disposizione del Parlamento e dell’Autorità Politica,
consentirà l’individuazione di orientamenti e decisioni appropriate per
l’attuazione del processo.
Il quadro di riferimento delineato si è,
peraltro, sostanzialmente trasformato a causa della crescente
pervasività dei processi di informatizzazione. Per esemplificare,
l’accesso al catasto è già oggi di fatto più semplice e a diretta
portata degli enti locali e dei professionisti che desiderino
utilizzarlo in via telematica. Inoltre gli sportelli catastali
decentrati rappresentano sostanziali e positivi traguardi di gestione
delocalizzata di attività meno complesse, ancorché sotto la
responsabilità dell’Agenzia del Territorio, a vantaggio di operatori e
cittadini attraverso un più facile accesso alle informazioni ed ai
servizi.

2. IL PROCESSO DI INFORMATIZZAZIONE ED ADEGUAMENTO BANCHE DATI
Il
tempo fin qui trascorso non va considerato in termini negativi, in
quanto ha, anzitutto, fatto emergere le numerose criticità che è stato
possibile gestire, prevenendo concreti rischi di collasso e
malfunzionamento.
L’estensione dei processi di informatizzazione,
come già precedentemente evidenziato, ha profondamente e positivamente
modificato il contesto di riferimento.
Il servizio SISTER –Sistema
Interscambio Territorio- permette di visualizzare on-line e di stampare
visure catastali di fabbricati e terreni esattamente uguali a quelle
ottenibili in forma cartacea negli uffici territoriali, rendendo come
già affermato, l’accesso al catasto già oggi di fatto più semplice e a
maggiore diffusione; peraltro, utilizzato anche negli sportelli
catastali decentrati, consente di estenderne la fruibilità ai cittadini.
Nel
frattempo, l’esigenza di adeguare le infrastrutture operative agli
stessi presupposti del decentramento ha reso inderogabile la
rivisitazione dell’intera architettura del sistema informativo. In
particolare la trasformazione della piattaforma informatica (da
“client-server” a “web-based”) consente, attraverso l’utilizzo di reti
telematiche sicure, un più ampio spettro di potenziali utilizzatori ,
sia in qualità di utenti (cittadini, professionisti e imprese) che di
gestori ( Agenzia e Comuni).
Negli ultimi anni, nell’ambito del
piano di sviluppo per l’e-governement, promosso dal Ministero per
l’Innovazione Tecnologica, si è operato, d’intesa con gli Enti
territoriali, per definire gli standard informativi da adottare per gli
sviluppi delle nuove architetture di interscambio e di cooperazione
nell’utilizzo delle banche dati delle diverse Istituzioni. I progetti
di e- gov, quale quello di SIGMATER a cui l’Agenzia partecipa, tendono
a rendere i servizi e le informazioni catastali più fruibili dai
cittadini e a definire servizi innovativi, attraverso l’integrazione
delle informazioni gestite dalle varie Istituzioni. Per chiarire le
potenzialità, si pensi alla possibilità di ottenere un certificato di
destinazione urbanistica che integra e sovrappone la carta tecnica
regionale o comunale, la cartografia catastale, le ortofoto prodotte
dall’AGEA ed il piano regolatore comunale ovvero alla semplificazione
dei procedimenti che riguardano gli immobili, attraverso la
presentazione di una richiesta di concessione edilizia che produca i
documenti per il successivo accatastamento.
L’Agenzia ha, quindi,
iniziato lo sviluppo di un nuovo Sistema Interscambio aperto allo
sviluppo di specifiche funzionalità tali da consentire:
• un
efficiente scambio di dati bidirezionale, in grado di assicurare
l’aggiornamento dei dati presso i sistemi informativi degli Enti
territoriali (in particolare dei Comuni) per le funzioni di governo del
territorio e di
gestione e controllo della fiscalità immobiliare locale;
•
la correlazione tra dati catastali e comunali (per esempio la
toponomastica) che, a parità di contenuto informativo, presentino una
diversa codifica;
• la potenziale messa a disposizione di
informazioni catastali selezionate dai Comuni ed utilizzate nei
processi e nei sistemi informativi delle amministrazioni locali.
Nel
più generale scenario delle trasformazioni suddette, assume rilevanza
l’imponente opera di recupero dell’enorme arretrato documentale,
accumulatosi a vario titolo negli uffici periferici e che costituiva,
tra l’altro, grave ostacolo ad ogni obiettivo di trasferibilità del
sistema e, comunque, di interscambiabilità dei dati.
In tale disegno
s’inquadra il completamento delle altre attività di sistematizzazione
delle banche dati e gli interventi volti ad assicurare la “qualità del
dato”, per ridurre in limiti fisiologici, e quindi accettabili, le
casistiche di incoerenza tra le informazioni contenute nelle banche
dati e le reali situazioni immobiliari cui esse si riferiscono.
Inoltre, è da rilevare come, in coerenza con le previsioni del D.Lgs.
n.300/1999, sia entrato nella fase operativa il progetto “Banca Dati
Integrata”, un intervento strutturale che si pone l’ obiettivo di
assicurare risposte più efficaci a missioni strategiche dell’Agenzia:
migliorare la certezza del diritto in tema di proprietà immobiliare, di
fornire nuovi servizi alla collettività e di migliorare il supporto
alla fiscalità, mediante l’integrazione del sistema di pubblicità
immobiliare con quello amministrativo-censuario e cartografico del
catasto.

3. SPORTELLI DECENTRATI
In questo
contesto un significativo rilievo assume l’attivazione degli “sportelli
decentrati” presso le Amministrazioni comunali, che al 31 dicembre
2004, assommavano a n. 457 ( vedi tabella allegata) ed interessavano,
attraverso opportune agglomerazioni, circa 2000 Comuni - per una
popolazione di circa 20 milioni di abitanti- distribuiti in tutte le
Regioni.
Come è noto, gli stessi assicurano prevalentemente servizi
di visura e rilascio di certificazioni. Solo in alcuni casi, in
particolare in presenza di bacini di utenza di un certo rilievo, è
svolto, in via sperimentale, anche il servizio di accettazione dei
flussi di aggiornamento della banca dati catastale.
L’iniziativa
tende a soddisfare le esigenze manifestate dalle singole municipalità,
contribuendo, altresì, ad assolvere funzioni di diffusione di cultura
catastale a livello comunale.
Sulla base dell’esperienza e dei
risultati conseguiti in termini di costi/benefici, stante la necessità
di conciliare l’estensione del fenomeno con l’assolvimento – negli
uffici provinciali – degli altri compiti istituzionali, l’Agenzia ha
sviluppato un modello che permette di selezionare gli ambiti
territoriali, ai fini del mantenimento o dell’attivazione degli
sportelli decentrati. Nel contempo si è ipotizzato un modello di
sportello “autogestito” dal Comune.
Nel 2005, perciò, come previsto
dalla Convenzione Ministero/Agenzia, si apriranno 100 nuovi sportelli “
autogestiti” localizzati solo negli ambiti territoriali giudicati
idonei dal modello soprarichiamato e si avvierà un processo di
riconversione in modalità autogestita degli attuali sportelli catastali
decentrati (nella stessa Convenzione è prevista la riconversione di 130
sportelli).
L’ attivazione, a fine 2005, di oltre 550 sportelli
comunali, da una parte consolida la collaborazione tra Comuni e
Agenzia, dall’altra, risponde a concrete esigenze degli enti locali,
dei cittadini e dei professionisti.
L’evoluzione degli sportelli
catastali decentrati verso attività più complesse merita qualche spunto
di riflessione alla luce delle iniziative da intraprendere per
rispondere ai Comuni che hanno richiesto da tempo il passaggio su
piattaforma informatica web e l’attivazione di nuovi servizi.
L’Agenzia,
proprio per venire incontro a tali esigenze, intende attivare
gradualmente - su alcuni sportelli già operativi presso Comuni con
significativo bacino d’utenza e che hanno sempre mostrato una
particolare attenzione alle problematiche catastali – ulteriori servizi
quali l’accettazione e la trattazione degli atti di aggiornamento e
delle istanze di correzione, tramite l’utilizzo della piattaforma
informatica web già realizzata. In tali sportelli si potrà prevedere di
sperimentare nuove modalità di cooperazione nelle attività di controllo
e di verifica delle informazioni dichiarate negli atti di aggiornamento
del catasto edilizio urbano, attraverso l’utilizzo delle banche dati di
edilizia comunale.

4. L’IMPATTO DELLA FINANZIARIA 2005
La
legge finanziaria 2005 ha introdotto, tra l’altro, significative novità
che, finalizzando obiettivi di perequazione e di recupero di “sacche”
di evasione ed elusione nell’area dell’imposizione immobiliare,
vedranno fortemente impegnati i Comuni e l’Agenzia.
Si fa riferimento, in particolare, alle norme (art. 1, commi 335, 336 e 340 della L. 311/2004), che prevedono:
•
l’attivazione, da parte dei comuni, di procedure dirette alla
revisione, a cura dell’Agenzia, dei classamenti delle unità immobiliari
ubicate in microzone caratterizzate da “significativi” scostamenti tra
valori di mercato e valori catastali, rispetto alle altre microzone
comunali;
• l’avvio di procedure, sempre da parte dei comuni, per
fare emergere le unità immobiliari non dichiarate in catasto ovvero gli
interventi edilizi che ne abbiano reso incoerente il classamento, con
conseguente obbligo per i
titolari di diritti immobiliari di
provvedere alle prescritte denunce di regolarizzazione all’Agenzia che
dovrà provvedere d’ufficio, in caso di inadempienza dello stesso
titolare;
• la modifica d’ufficio da parte dei comuni della
superficie di riferimento ai fini TARSU, qualora risulti inferiore
all’80% della superficie catastale (fornita dall’Agenzia attraverso
modalità d’interscambio con i Comuni), con
previsione della acquisizione della planimetria dell’unità immobiliare, se non esistente nel catasto.
Si
tratta di rilevanti attività che, come più sopra rilevato,
costituiscono preziose occasioni di collaborazione ed interscambio fra
Agenzia ed enti locali, negli articolati rapporti operativi che si
estenderanno progressivamente ad un ampio numero di Comuni, in
situazioni anche molto diversificate.

5. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
L’esigenza
del diretto coinvolgimento e della partecipazione degli enti locali
nella gestione del catasto è, come si desume anche dalle considerazioni
fin qui svolte, sempre più avvertita, e le stesse norme della
“Finanziaria 2005”, cui si è fatto cenno, lo dimostrano, attribuendo un
ruolo decisivo ai comuni che, per le funzioni svolte soprattutto in
materia urbanistica, ma anche in altri settori, hanno conoscenza
diretta ed immediata di una serie di elementi che rappresentano i
presupposti essenziali di un efficace mantenimento e aggiornamento
della banca dati catastale.
Pertanto, la scelta di fondo del D. Lgs.
N. 112/98 non può che restare ferma e valida, ma deve tener conto delle
sostanziali modificazioni del quadro di riferimento.
Le positive
evoluzioni registratesi in questi anni nei processi tecnologici, con un
ricorso sempre più spinto al mezzo telematico, nel recupero degli
arretrati documentali, negli altri progetti strategici realizzati o in
fase esecutiva, cui si è fatto più sopra cenno, soprattutto con
riferimento alla “qualità del dato” ed all’integrazione delle banche
dati catastale ed ipotecaria, costituiscono tasselli di un più ampio e
progredito scenario nel quale collocare un effettivo processo
di decentramento, forse diverso da quello originariamente immaginato.
Appare,
inoltre, necessario assumere espressa consapevolezza circa
l’obsolescenza del vigente sistema estimativo-catastale di
determinazione della base imponibile immobiliare, a fronte della quale
sussiste una significativa progettualità sviluppata dall’Agenzia, sulla
base degli Atti di indirizzo ministeriali, per una profonda riforma
della struttura degli estimi catastali, ispirata a principi di
semplicità, trasparenza, equità e dinamicità e
finalizzata alla
creazione di una base di riferimento per l’imposizione immobiliare
perequata, aggiornata con continuità ed omogenea sul territorio
nazionale.
Il processo di decentramento non potrà, quindi, non tener
conto delle possibili evoluzioni della suddetta riforma il cui
successo, come le ampie analisi dimostrano, resta subordinato alla
cooperazione Enti locali/Agenzia, fondata su momenti di forte sintesi
nelle dinamiche dei processi riguardanti l’aggiornamento dei dati sulla
“vita” e l’intestazione dell’unità immobiliare: ciò anche per evitare
duplicazioni di adempimenti ed attività, con vantaggi in termini di
benefici per il cittadino e di costi per il sistema.
Il nuovo
scenario, nel quale s’inquadrano le concrete sperimentazioni
succedutesi, gli elementi acquisiti con le indagini e simulazioni
compiute con ANCI e UNCEM, le evoluzioni tecnologiche, la diffusione
degli sportelli
decentrati con la tendenziale migrazione degli
stessi verso l’ambiente “web”, la flessibilità suggerita ed accolta
nello schema di provvedimento attuativo elaborato tra la fine del 2003
e gli inizi del 2004, sono tutti fattori positivi che dovrebbero
agevolare un’ utile e più generale riflessione sulle modalità ottimali
di perseguimento di un concreto e positivo processo di decentramento.
Si
è, infatti, convinti che un aggiornamento ed adeguamento del disegno
iniziale, oltre a recepire elementi d’ integrazione in grado di porre
concreto
rimedio alle criticità emerse, potrebbe accogliere, in una
propizia ed imminente occasione normativa, concreti principi ispiratori
di una effettiva riforma della struttura degli estimi: il che
consentirebbe di conseguire quei
fondamentali obiettivi e principi
di equità, semplificazione e trasparenza, sopra ricordati, rivedendo,
peraltro, il tradizionale e limitato concetto di “revisione degli
estimi”, riferito ad un sistema, si ripete, assolutamente farraginoso
ed obsoleto, e consentendo di conseguire, nella cooperazione
Agenzia/Comuni, i presupposti di un nuovo rapporto che, dando maggiore
certezza alla fase di determinazione della base imponibile immobiliare,
mantenuta dallo Stato, elimini quei motivi di sostanziale opposizione
delle componenti sociali ed economiche, che il processo di
decentramento ha incontrato nel suo percorso attuativo.
• • •
In
conclusione, sulla base di quanto fin qui esposto ed argomentato e
delle esperienze concretamente maturate, si possono ipotizzare le
seguenti linee di
riferimento:
intensificare l’apertura di nuovi
sportelli decentrati, privilegiando le soluzioni che incrementino la
fruizione dei servizi da parte dei cittadini e degli operatori;
incrementare
e “normalizzare” la collaborazione, a vari livelli, fra Comuni e
Agenzia, con particolare riferimento alle disposizioni della
Finanziaria 2005;
adeguare l’architettura delle disposizioni
contenute nel D.Lgs. n. 112/98 per portare a compimento il
“decentramento possibile” contribuendo, in particolare,
all’individuazione delle modalità ottimali di cooperazione per ciò che
attiene le movimentazioni/integrazioni della Banca Dati Catastale e
l’attribuzione dell’estimo ai fini dell’imposizione fiscale.
Quest’ultimo rappresenta l’aspetto più delicato e complesso di una
impostazione del catasto radicalmente innovativa, da affrontare senza
preconcetti e preclusioni, dovendosi conseguire una sintesi ottimale
fra la conoscenza diretta e “naturale” del territorio da parte dei
Comuni e l’esigenza di assicurare la necessaria omogeneità e
perequazione fiscale, anche
territoriale, che deve continuare ad essere concretamente garantita dallo Stato.

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