Lottizzazione abusiva

La lottizzazione abusiva sussiste "quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali, o senza la prescritta autorizzazione."

L'articolo 30 del DPR 380/2001, al comma 5, prevede che:

>>> "i frazionamenti catastali dei terreni NON possono essere approvati dall'Agenzia se non è allegata copia del tipo dal quale risulti DEPOSITATO, per attestazione degli uffici comunali, che il tipo medesimo è stato depositato presso il Comune".

DEPOSITATO !! NON PREVEDE l'obbligo di sottopoli ad approvazione!

La norma è volta a rendere pubbliche le operazioni di frazionamento ai Comuni al fine si cercare eventuali lottizzazioni abusive per reprimerle!

Nozione e caratteri generali

Il reato è disciplinato dall’art. 44, lett. c) del Testo Unico dell’Edilizia – D.P.R. 6giu2001 n. 380 - individua due distinte ipotesi, autonome :

a) sia costruzioni vere e proprie;

--> b) sia lavori di urbanizzazione primaria o secondaria;

--> c) sia il mutamento di destinazione d’uso di edifici già esistenti in contrasto con gli strumenti urbanistici in modo da rendere necessari nuovi interventi di urbanizzazione.

La lottizzazione NEGOZIALE ( o giuridica o cartolare ) si fonda soprattutto su elementi indiziari, dai quali possa risultare in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio del terreno. Non risulta necessario che tali elementi siano presenti in concorso tra loro, essendo sufficiente la presenza di uno solo, purché rilevante e idoneo. E’ stato stabilito, ad esempio, che lo scopo edificatorio è ravvisabile nel caso di vendita frazionata di un vasto appezzamento di terreno in lotti di dimensione ridotta e palesemente incompatibile con una loro valida destinazione agli usi agricoli e trasferiti a soggetti che non presentano le qualità soggettive pertinenti a tale utilizzazione agricola.

In linea generale, il bene giuridico tutelato dal legislatore, è l’ordinato sviluppo dell’assetto del territorio conformemente agli strumenti urbanistici (cfr. Cass. Pen., SS.UU., sentenza 28 novembre 1981).

Ciò è confermato dalla lettura del citato articolo 30 T.U.E., in base alla quale si desume che la lottizzazione abusiva può essere realizzata con qualsiasi tipo di opera concretamente idonea a stravolgere l’assetto del territorio, a realizzare un insediamento abitativo, materializzando:

--> a) un concreto ostacolo alla futura programmazione territoriale;

--> b) un carico urbanistico che necessiti di un adeguamento degli standard.

Infatti, la ratio della norma può essere ricavata nella tutela della potestà pubblica di programmazione ed, in concreto, la sua risultante ultima costituita dalla trasformazione del territorio, derivante da scelte da programmare.

Elemento oggettivo

Si tratta di un reato a FORMA LIBERA, in quanto può essere realizzato attraverso qualunque utilizzazione del terreno in violazione di legge o dello strumento urbanistico. Inoltre, si concreta in un reato progressivo nell’evento, la cui permanenza continua per ogni concorrente, fino a quando per ognuno perduri la condotta e la possibilità di far cessare la condotta antigiuridica dei concorrenti . La trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio che dà luogo a lottizzazione abusiva può essere realizzata conferendo un diverso assetto ad una porzione di esso, con modalità non consentibili neppure attraverso la predisposizione di un piano attuativo, ponendo cioè in essere un’attività finalizzata ed idonea a snaturare la programmazione dell’uso del territorio stesso quale delineata dallo strumento urbanistico generale, sicché deve ritenersi inconferente ogni riferimento all'incidenza delle nuove costruzioni sullo stato di urbanizzazione esistente. Un titolo abilitante eventualmente sopravvenuto legittima soltanto l’opera edilizia che ne costituisce l’oggetto, ma non comporta alcuna valutazione di conformità di tutta la lottizzazione alle scelte generali di pianificazione urbanistica. Pertanto anche il rilascio di una pluralità di concessioni edilizie nell’area interessata da una lottizzazione abusiva non rende lecita un'attività che tale non è:

---> la concessione non ha, infatti, una funzione strumentale urbanistica di pianificazione dell’uso del territorio. (Cass. Pen., sez. III, sentenza 5 marzo 2008, n. 9982).

Elemento soggettivo e consumazione

Quanto all’elemento soggettivo del reato, si segnala un duplice orientamento giurisprudenziale oggi risolto. In particolare all’inizio degli anni Novanta le Sezioni Unite della Cassazione avevano affermato che il reato di lottizzazione abusiva costituisse una contravvenzione di natura necessariamente dolosa “per la cui sussistenza è necessario che l’evento sia previsto e voluto dal reo quale conseguenza della propria condotta cosciente e volontaria, diretta a limitare e condizionare, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale” (Cass. Pen., SS.UU., sentenza 3 febbraio 1990).

Attualmente, questo orientamento è stato superato da successive sentenze delle sezioni semplici che hanno affermato che il reato in esame non si sottrae al principio generale di equivalenza dell’elemento soggettivo della colpa o del dolo nelle contravvenzioni. (Art. 42, co. 4 c.p. “Nelle contravvenzioni ciascuno risponde della propria azione od omissione cosciente e volontaria sia essa dolosa o colposa.”) La giurisprudenza ha riconosciuto il reato in commento quale illecito a consumazione alternativa, in quanto può realizzarsi sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici. Per questo motivo sarebbe contraddittorio escludere che la lottizzazione abusiva possa essere realizzata, anch’essa, solo per colpa. ( Cass. Pen., sez. III, sentenza 5 marzo 2008, n. 9982).

In merito alla cooperazione colposa, gli attuali orientamenti giurisprudenziali, sulla base del presupposto che il reato di lottizzazione abusiva ricade nella regola generale dell’art. 42, co. 4 c.p., la ritengono ammissibile nella realizzazione del reato, ai sensi dell’art. 113 c.p., ed, in particolare, da parte dell’acquirente. Secondo Cass. Pen., sez. III, sentenza n. 36940/2005, chi acquista un fondo per edificare deve essere cauto e diligente nell’acquisire conoscenza delle previsioni urbanistiche e di pianificazione di zona riferite all’area in cui vuole costruire. In mancanza, il compratore si pone colposamente in una situazione di inconsapevolezza che fornisce, comunque, un determinante contributo causale all’attività illecita del venditore Il legislatore, affermando nell’ultimo comma dell’articolo 18 della L. n. 47 del 1985, riprodotto nell’ultimo comma dell’articolo 30 del testo unico dell’edilizia, che «le disposizioni di cui sopra» ossia quelle dei precedenti commi, non sono applicabili, tra gli altri atti ivi menzionati, alle divisioni ereditarie, non ha inteso escludere in assoluto la configurabilità di una lottizzazione cartolare in presenza di un atto di divisione ereditaria, ma ha voluto solo statuire che a tali atti giuridici non sono applicabili gli indici sintomatici della lottizzazione di cui al primo comma dell’articolo 18. Il legislatore ha ritenuto che la natura familiare di tali divisioni le ponesse al riparo da quell’intento speculativo proprio di colui che vuole realizzare una lottizzazione. In realtà anche una divisione ereditaria può mascherare una lottizzazione abusiva cartolare. In tal caso, però, l’intento lottizzatorio, quando la divisibilità è consentita dalla legge e non è incomoda, non si può desumere dal semplice frazionamento, che può essere determinato esclusivamente dalla necessità di sciogliere la comunione ereditaria, ma occorre un quid pluris che evidenzi la volontà di lottizzare . (Cass. Pen., sez. III, sentenza 28 settembre 2005, n. 38632)

La condotta dell’acquirente non può concretizzarsi in un evento imprevisto o imprevedibile per il venditore, inserendosi al contrario in maniera determinante nell’attuazione del disegno criminoso. Al riguardo, in giurisprudenza si evidenzia che per la cooperazione dell’acquirente nel reato è sufficiente una semplice adesione e non tanto un previo concerto o azione concordata con il venditore. Soltanto l’agire in buona fede potrebbe dimostrare l’estraneità dell’acquirente al reato, in quanto la sua consapevolezza dell’abusività dell’intervento lega la sua condotta con quella del venditore determinando una fattispecie unitaria, diretta al risultato della lottizzazione .

Altri elementi La giurisprudenza ha elaborato una serie di circostanze che fungono da indizi del carattere cooperativo delle condotte. Si è parlato, ad esempio, della brevità del tempo in cui si effettua l’attività edificatoria e la ripartizione del territorio in piccole particelle, nonché dell’acquisto delle particelle stesse in prossimità della realizzazione di opere. Tutti sintomi di un accordo fra i vari soggetti coinvolti nella realizzazione della lottizzazione abusiva. Un ultimo aspetto da prendere in considerazione, al pari di quanto si è verificato in giurisprudenza, è relativo all’ipotesi della configurabilità del reato di cui all'art. 44, lett. c) T.U.E. anche nei confronti dei venditori ed acquirenti di edifici già realizzati.

Al riguardo, i giudici della Corte di Cassazione hanno risolto il quesito in senso positivo, per cui anche in questa ultima ipotesi si ha il reato di lottizzazione abusiva con riferimento all’acquisto/vendita di edifici già realizzati.

La questione assume particolare rilievo dal punto di vista penalistico, in quanto rappresenta una sorta di superamento del divieto di analogia in senso sfavorevole al reo.

In realtà, siamo davanti ad una anticipazione della tutela penale dell’interesse protetto rispetto ad una fattispecie che non prevede, data la natura contravvenzionale, la rilevanza penale del tentativo. Il reato di lottizzazione abusiva nella molteplicità di forme che esso può assumere in concreto, può essere posto in essere da una pluralità di soggetti, i quali, in base ai principi che regolano il concorso di persone nel reato, possono partecipare alla commissione del fatto con condotte anche eterogenee e diverse da quella strettamente costruttiva, purché ciascuno di essi apporti un contributo causale alla verificazione dell'illecito (sia pure svolgendo ruoli diversi ovvero intervenendo in fasi circoscritte della condotta illecita complessiva) e senza che vi sia alcuna necessità di un accordo preventivo. (Cass. Pen., sez. III, sentenza 7 ottobre 2010, n. 35968).

Quanto alla competenza territoriale per il reato di lottizzazione abusiva, la determinazione è offerta dal luogo nel quale si trovano gli immobili oggetto di trasformazione urbanistica. Concludendo l’esame della fattispecie prevista dall'art. 44, lett. c) del T.U.E. non resta che ricordare la previsione dell’applicabilità della stessa pena anche in quei casi in cui gli interventi edilizi si realizzino nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in assenza di permesso di costruire o in totale difformità.

E’ un’autonoma ipotesi di reato e non una circostanza aggravante della fattispecie di cui alla lett. b); per questo motivo la stessa è sottratta al giudizio di comparazione di cui all’art. 69 c.p. con eventuali circostanze attenuanti. Il reato si configura nel caso di interventi effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesistico e ambientale eseguiti in difformità dell’autorizzazione paesaggistica e si caratterizza per l’elevata potenzialità offensiva di questi valori. La tipologia dell’illecito presuppone un elemento ulteriore rispetto alle ipotesi sanzionate dalla lett. b) dell’art. 44 T.U.E. e, propriamente, la violazione del vincolo, configurandosi una profonda incisione del territorio non solo in relazione all’assetto del territorio, ma sull’intero ambiente.

In dottrina sono state osservate le condizioni soggettive ed oggettive di vita, la cui protezione è determinata dall'art. 9 della Costituzione.