05 Giugno 2013 - "5 anni per la riforma del catasto"

L'orizzonte temporale per una revisione strutturale del sistema estimativo catastale secondo il Direttore dell’Agenzia delle Entrate, Attilio Befera, intervenuto ieri in audizione in Commissione Finanze e Tesoro del Senato è di 5 anni.
Riportiamo parte dell'intervento del Direttore dell'Entrate Attilio Befera alla VI Commissione Finanze e Tesoro del Senato del 4 giugno 2013.

GeoliveStaff

4. LA RIFORMA DEL CATASTO: LE ATTUALI INIQUITÀ E L’ESIGENZA DI NUOVI ESTIMI CATASTALI

4.1. IL SISTEMA CATASTALE VIGENTE

Un nodo storico e sicuramente complesso del sistema tributario italiano in

ambito immobiliare è quello legato alla auspicata riforma del sistema

estimativo catastale.

Il Catasto Edilizio Urbano fu istituito nel 1939, ma è entrato in vigore solo nel 1962.

Le rendite attualmente attribuite alle unità immobiliari urbane sulla base del vigente modello di classamento, fanno rilevare una diffusa iniquità, essenzialmente riconducibile:

·        all’inadeguatezza delle attuali categorie catastali;

·        alla presenza di zone censuarie eccessivamente ampie e ad un periodo

·        di riferimento di oltre venti anni fa (l’ultima revisione generale delle tariffe d’estimo limitatasi, nel rispetto della normativa vigente, a una semplice rivalutazione delle tariffe stesse è del 1990); alla persistenza di classamenti effettuati in fase di impianto del sistema catastale.

In definitiva, non è mai stata attuata una revisione generale del classamento,  per aggiornare e perequare i redditi delle singole unità immobiliari e, di conseguenza si è prodotto, nel tempo, un progressivo scollamento tra la realtà  dei valori catastali e i valori del mercato immobiliare.

L’insieme delle distorsioni ha effetti sul livello di equità della tassazione.

Con l’introduzione dell’IMU e la rivalutazione dei coefficienti che consentono il passaggio dalle rendite catastali (rimaste invariate) ai valori  imponibili patrimoniali degli immobili, si è ridotta ovviamente la distanza tra questi ultimi e i corrispondenti valori di mercato; d’altra parte, è aumentata l’iniquità.

A completare il quadro, si deve aggiungere che lo strumento selettivo per l’accesso alle prestazioni di welfare è l’«Indicatore della Situazione Economica Equivalente» (il c.d. ISEE), che viene determinato tenendo conto anche del patrimonio immobiliare valutato su «base catastale».

Una valutazione catastale iniqua degli immobili trasferisce, dunque, i suoi effetti anche sull’accesso alle prestazioni di welfare.

Per i motivi sopra esposti, il Legislatore ha avvertito, da tempo, l’esigenza di una riforma strutturale del sistema estimativo catastale volta ad assicurare equità e perequazione nel sistema di tassazione degli immobili.

In particolare, nel corso dell’ultima legislatura è stato presentato un disegno di legge delega per la revisione del sistema fiscale (A.C. 5291, presentato il 18 giugno 2012) che, tra l’altro, prevedeva la riforma del catasto e di cui si forniranno più ampi cenni nel prosieguo.

Tale disegno di legge è stato approvato in prima lettura dalla Camera il 12 ottobre 2012; tuttavia il Senato non ha concluso l’iter del provvedimento per  la chiusura anticipata della legislatura.

4.2. LE ATTIVITÀ POSTE IN ESSERE, IN ATTESA DELLA RIFORMA DEL SISTEMA ESTIMATIVO, PER RECUPERARE ALCUNI DEI LIMITI DELL’ATTUALE SISTEMA

Nelle more di una complessiva riforma del sistema estimativo, il Legislatore ha cercato di porre rimedio ad alcuni limiti dell’attuale sistema quali quelli connessi al mancato aggiornamento catastale cui i proprietari di immobili sono tenuti in caso di nuove costruzioni, ristrutturazioni o riqualificazioni edilizie  emanando i commi 335 e 336 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2004, n. 311.

Tali norme prevedono, tramite la collaborazione tra Comuni e Agenzia, il  riclassamento di intere microzone dei territori comunali nelle quali il rapporto tra il valore medio di mercato e il corrispondente valore medio catastale si discosti significativamente dall’analogo rapporto relativo all’insieme delle microzone comunali, ovvero di singole unità immobiliari, nel caso in cui sia  stata verificata la  sussistenza di variazioni edilizie e di ristrutturazioni che comportano una modifica del loro classamento risultante al catasto. Si deve prendere atto, tuttavia, che solo 17 Comuni hanno attivato le disposizioni del  comma 335 e circa 1.000 Comuni quelle relative al comma 336.

Un’altra attività condotta dall’Agenzia per il recupero di mancati  aggiornamenti catastali è quella riconducibile alla identificazione dei cosiddetti “fabbricati fantasma” vale a dire immobili non dichiarati al Catasto edilizio urbano insistenti su oltre due milioni di particelle del Catasto terreni per l’attribuzione della cosiddetta “rendita presunta”.

4.3. LE ATTIVITÀ IN CORSO NECESSARIE ANCHE PER L’EFFICACE ATTUAZIONE DEL PROCESSO DI RIFORMA

Si ritiene fondamentale evidenziare alcune attività dell’Agenzia, attualmente in corso, che devono essere eseguite per garantire una maggiore coerenza e qualità dei dati catastali e che, peraltro, sono necessarie per l’efficace implementazione di qualsiasi modello di riforma complessiva del sistema estimativo catastale, indipendentemente dalle scelte specifiche verso le quali l’Autorità politica vorrà indirizzare il processo.Nel caso di un prossimo avvio della riforma, tali attività dovranno essere svolte parallelamente a quelle della riforma stessa.

Allineamento Catasto terreni e Catasto edilizio urbano

Ragioni storiche connesse ad una pregressa gestione indipendente del Catasto terreni e del Catasto edilizio urbano hanno generato, fin dall’origine, un significativo disallineamento tra le informazioni registrate negli archivi catastali censuario e cartografico.

A valle del completamento dell’informatizzazione dell’archivio cartografico, avvenuta nel 2008, l’Agenzia ha avviato l’attività di recupero dell’allineamento tra gli archivi il cui avanzamento, all’attualità, è pari a circa il 70 per cento.

Costituzione archivio dei fabbricati

Ai fini della rappresentazione su base geografica dei dati catastali, è  importante identificare le unità immobiliari mediante l’edificio, o fabbricato, a cui esse  appartengono.

Per tale ragione, l’Agenzia ha avviato la costituzione di un nuovo archivio catastale dei fabbricati necessario, peraltro, all’attuazione del processo di riforma del sistema estimativo catastale, come prefigurata dal disegno di legge delega discusso nella precedente legislatura.

L’Agenzia ha attualmente in corso attività di verifica e definizione delle incoerenze riscontrate nei dati presenti nell’implementazione dell’archivio catastale dei fabbricati.

Completamento banca dati planimetrie e calcolo superfici

La riforma del sistema estimativo catastale, come prefigurata dal disegno Di legge delega per la revisione del sistema fiscale presentato nel corso dell’ultima legislatura, ha previsto la determinazione delle consistenze delle unità immobiliari urbane a destinazione ordinaria sulla base dell’unità di misura di superficie del metro quadro, anziché del vano, attualmente utilizzata dal sistema catastale vigente.

L’Agenzia ha, comunque, già provveduto alla determinazione delle superfici per la maggior parte delle unità immobiliari a destinazione ordinaria, in quanto necessarie, in base a specifiche disposizioni normative, per il riscontro  delle superfici dichiarate dai contribuenti ai fini della determinazione della  tassa sui rifiuti e sui servizi (TARES).

Si deve, tuttavia, rappresentare l’assenza delle informazioni sulle superfici di  circa quattro milioni di unità, dovuta, soprattutto, alla mancanza dell’obbligo di presentazione delle planimetrie nel primo periodo di gestione del catasto edilizio urbano.

Per tali immobili, l’Agenzia ha sviluppato una procedura informatica per la determinazione, sulla base di elaborazioni statistiche delle informazioni già presenti negli archivi, di una superficie convenzionale che potrà essere utilizzata per il calcolo dei nuovi estimi solo introducendo una specifica previsione normativa al riguardo.

5. IL PROCESSO DI RIFORMA DEL CATASTO NEL DISEGNO DI LEGGE DELEGA ESAMINATO NELLA SCORSA LEGISLATURA

Come accennato, nel corso dell’ultima legislatura è stato presentato un  disegno di legge delega per la revisione del sistema fiscale (A.C. 5291) approvato dalla Camera il 12 ottobre 2012 che, tra l’altro, prevedeva la riforma del sistema estimativo del Catasto edilizio urbano.

L’iter del disegno di legge delega non si è concluso, come detto, entro il termine della legislatura.

Si ritiene, tuttavia, opportuno illustrarne in sintesi i contenuti.

La finalità dell’articolato in argomento era quella di operare una riforma del sistema tale da consentire l’attribuzione a ciascuna unità immobiliare della rendita catastale e del valore patrimoniale, utilizzabili per le diverse tipologie di tassazione. Ciò al fine di migliorare i livelli di equità, perequazione, trasparenza e qualità delle informazioni reddituali e patrimoniali nel settore immobiliare.

Questa impostazione significa affiancare al sistema delle “rendite catastali”, ovvero al principio di un catasto costituito per valutare il reddito medio ordinario ritraibile dalle unità immobiliari, un catasto anche dei “valori patrimoniali” degli immobili.

La costituzione di un catasto anche dei “valori” è divenuta una esigenza sempre più evidente allorché la tassazione immobiliare si è progressivamente spostata dal “reddito” in particolare nella sua caratteristica di “reddito figurativo” al “patrimonio”.

Questo è conseguente all’introduzione dell’imposta comunale sugli immobili (ICI), alla successiva esenzione dalle imposte sul reddito delle abitazioni principali e, infine, all’introduzione dell’imposta municipale propria (IMU), che sostituisce, per la componente immobiliare, l'imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali, dovute per gli immobili non locati.

Il disegno di legge delega ha fissato i criteri volti a definire le linee tecnico metodologiche e procedurali su cui deve essere incardinata la riforma del sistema estimativo del catasto edilizio urbano, evidenziando, in particolare, la necessità di procedure di collaborazione, nel processo revisionale, tra Agenzia e Comuni nei quali sono ubicati gli immobili.

Ha fornito, inoltre, indicazione sui metodi da adottare per determinare i «valori patrimoniali» e le «rendite» delle unità immobiliari.

A questo riguardo, si evidenzia l’indicazione di modelli di stima diversificati per le unità immobiliari a destinazione catastale ordinaria e diffusa (per esempio, abitazioni, negozi, uffici, etc.), per i quali era sostanzialmente  prevista l’elaborazione e l’applicazione di funzioni statistiche, e per quelli a destinazione speciale (per esempio, impianti industriali), per i quali era sostanzialmente prevista la stima diretta.

L’articolato fissava, inoltre, criteri direttivi che riguardavano le modalità del processo di riforma e la neutralità dei suoi effetti sul carico fiscale medio.

Inoltre, si sarebbero dovute ridefinire funzioni, competenze e composizioni delle Commissioni censuarie, anche al fine di introdurre strumenti deflativi del potenziale contenzioso.

In secondo luogo, il Legislatore delegato avrebbe dovuto prevedere la possibilità di impiegare all’occorrenza, mediante apposite convenzioni, tecnici indicati dagli Ordini professionali ai fini delle rilevazioni.

Veniva, inoltre, evidenziata l’importanza di una governance unitaria del processo di riforma, con l’attribuzione all’Agenzia del compito, a livello nazionale, di garantire l'uniformità e la qualità dei processi e il loro coordinamento e monitoraggio, nonché la coerenza rispetto ai dati di mercato dei valori e dei redditi, nei rispettivi ambiti territoriali.

Non mi soffermo sulla descrizione del processo di attuazione della riforma, rimandando, per la disamina di dettaglio, agli specifici allegati tecnici al testo della presente audizione.

In generale, rispetto all’impianto normativo sopra richiamato, l’Agenzia non ha elementi di attenzione da sottolineare, se non per tre particolari aspetti.

a)Il rapporto di collaborazione con i Comuni è strategico e decisivo per l’attuazione della riforma, ma allo stesso tempo necessita forse di meccanismi normativi che aiutino a risolvere problemi che possono insorgere a fronte di eventuali difficoltà al completamento delle attività richieste ai Comuni stessi.

b)La norma di delega concernente le specificità da adottare per la stima delle unità immobiliari riconosciute di interesse storico artistico, rappresenta di fatto una deviazione rispetto ai criteri generali di stima, che complica notevolmente il processo attuativo (richiedendo una stima diretta e puntuale per ciascuno di questi beni). La stessa finalità agevolativa potrebbe ottenersi intervenendo a valle sul sistema impositivo, riconoscendo particolari agevolazioni mediante deduzioni, detrazioni e/o aliquote ridotte.

c)La norma di delega prevedeva che l’attuazione della riforma non avrebbe dovuto comportare “oneri aggiuntivi sul bilancio dello Stato”; in realtà questa attività è assolutamente straordinaria e non può quindi essere svolta ricorrendo solamente alle attuali disponibilità di risorse, umane e finanziarie, dell’Agenzia.

L’orizzonte temporale dell’intera operazione di una siffatta revisione non potrà che essere pluriennale e, presumibilmente, non inferiore ai cinque anni, anche se una stima più precisa dei tempi e delle risorse, umane e finanziarie, necessita di ulteriori analisi e approfondimenti.

Al momento, l’Agenzia non può che ribadire la massima disponibilità e l’impegno a dedicare le proprie specifiche professionalità tecniche, nonché le esperienze già maturate sul tema della riforma del sistema estimativo catastale, a supporto dei percorsi che il Parlamento e il Governo vorranno delineare e che potranno infondere nella collettività la percezione di una fiscalità immobiliare più equa e trasparente, contribuendo al complessivo mutamento culturale necessario per avvicinare l’Amministrazione finanziaria ai Cittadini.

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